Центр Економічного Розвитку
НА ГОЛОВНУ E. ПОШТА
ПРО ЦЕНТР ПУБЛIКАЦIЇ ПРОЕКТИ ТРИБУНА

Страна дармовых советов

БИЗНЕС провёл исследование: кто даёт советы украинскому правительству и какова их цена

Одной из причин низкой эффективности работы украинского правительства эксперты называют недостаточную работу чиновников с консультантами.

На самом деле с правительством Украины сотрудничают многие консультационные структуры и консультанты-одиночки. Причем в большинстве случаев совершенно бесплатно. Хорошо это или плохо, если правительство Украины пользуется консультационными услугами, за которые не платит? На первый взгляд, нормально - бюджет не страдает, а желающих что-нибудь посоветовать Кабмину все равно меньше не становится. Но известно, что бесплатный сыр бывает только в мышеловке.

Подобная практика (когда советы получают одни, а платят за работу консультантов другие) создает благоприятную почву для расцвета теневого лоббизма. Причем даже не внутреннего, ведь работа консультантов оплачивается преимущественно из-за рубежа.

Читайте, кто, как и почему дает советы украинским властям и что из этого выходит.

Лиха беда начало

Правительственные консультанты-одиночки и консультационные группы робко начали заявлять о себе в год обретения Украиной независимости. Большинство из них сразу оседали в Киеве. Ведь именно в столице находятся объекты их консультационных устремлений: Администрация Президента, Кабинет министров, парламент, Национальный банк Украины и др.

Но вышеперечисленные органы государственного управления не очень спешили одаривать новоприбывших доверием. А уж о выделении им средств из бюджета речь вообще не шла. Да и сегодня никто с этим особо не торопится. Поэтому правительственным консультантам до сих пор приходится добывать средства "на стороне", в частности, у американских, немецких, английских и других фондов, правительств и компаний.

Изначально численность консультантов была невелика. Но по мере того как выяснялось, что западные структуры готовы платить за образование украинского правительства, количество жаждущих дать дельный совет заметно увеличилось. Сейчас даже в Кабмине затрудняются назвать точное количество советчиков. Естественно, и качество консультаций, и уровень консультантов, как говорят в Одессе, "очень разные". В Украину приезжали как профессионалы, имеющие представление о местных реалиях, так и "отработанный пар" - люди, которые в силу определенных причин не в состоянии были эффективно работать у себя на родине.

В начале и середине 90-х годов тогдашние правительства несколько раз обжигались на рецептах маститых консультантов. Возможно, поэтому вплоть до 1999 года консультантов не очень-то подпускали к Кабмину (за исключением случаев, когда их консультации были "довеском" к какому-нибудь займу или гранту).

Причины "избиения младенцев"

Причин этой вопиющей несправедливости было, собственно, две.

Первую хорошо сформулировал президент Центра экономического развития Александр ПАСХАВЕР.

Он заявил: "По моему мнению, качество деятельности нашего государственного аппарата очень низкое. Особенно ввиду "зашоренности" мышления чиновников", которая проявляется в том, что консультации воспринимаются нашими чиновниками нормально только тогда, когда они совпадают с их собственной точкой зрения. Но такие консультации встречаются редко".

"Для осознания необходимости консалтинга необходимо, чтобы вся работа правительства была пронизана стратегическим мышлением", - утверждает г-н ПАСХАВЕР. С этим у чиновников тоже туговато.

А ведь для Украины важно не только создать рыночные отношения, но и видеть перспективу, то есть знать, как их в дальнейшем использовать. Этим долгосрочным целям и должны способствовать правительственные консультанты (по крайней мере, так происходит во всем мире).

О второй причине поведала директор Международного центра перспективных исследований Вера НАНИВСКАЯ: "В нашей стране нет традиций сотрудничества правительства с консультантами". То есть консультанты-то у нас имеются, а вот что с ними делать, - для чиновника это уже задача из области высшей математики.

Кто есть ху?

Правительственный консалтинг в Украине - это пестрая мозаика, в которой перемешались украинские и зарубежные консультанты, а также консультационные группы. Следует отметить, что консультантов-одиночек с каждым годом становится все меньше. Вера НАНИВСКАЯ утверждает, что "время таких консультантов уже прошло, ведь их труд представляет собой напрасную трату времени. Один человек просто физически не может охватить все стороны какой-либо проблемы". Иными словами, наступает эпоха консультационных групп, исследовательских институтов и консалтинговых ассоциаций.

Для того чтобы получить более ясное представление о данном рынке, мы пообщались с наиболее активными "советчиками": Ассоциацией консультационных фирм Украины "Укрконсалтинг", Международным центром перспективных исследований, Украинским центром экономических и политических исследований имени Александра Разумкова, Украинско-европейским консультативным центром по вопросам законодательства (UEPLAC), Немецкой консультативной группой по вопросам экономических реформ в Украине и консультативной службой Вleyzer Foundation.

Начнем, пожалуй, с наших.

Ассоциация консультационных фирм Украины "Укрконсалтинг"

Эта Ассоциация существует уже несколько лет. Объединяет она около 40 консультационных компаний. Предоставление рекомендаций правительству - инициатива "Укрконсалтинга", иными словами, денег за это консультанты не получали. Виталий МАРГУЛИС, генеральный директор Ассоциации, объясняет этот своеобразный альтруизм следующим образом: "Моя мотивация заключается в том, что я как представитель украинского народа хочу жить хорошо. Хочу, чтобы мои дети жили в нормальном развитом государстве".

Особыми успехами на поприще консультирования правительства "Укрконсалтинг" похвастаться не может. Эта организация была задействована в разработке Закона об инвестиционной деятельности, а также законов о налогообложении. По словам г-на МАРГУЛИСА, "фактически ее предложения не были учтены".

Международный центр перспективных исследований

При участии иностранных специалистов в Центре активно разрабатываются методы и технологии политического анализа. По словам г-жи НАНИВСКОЙ, "у правительства не хватает знаний относительно методов, стандартов и шаблонов того, что надо делать для правильного принятия решения. И ему необходимо помочь наработать все это".

Кроме того, Центр занимался разработкой Временного регламента правительства, который на 95% был составлен с учетом его рекомендаций. Ежеквартально правительство получает от Центра экономические и политические прогнозы, которые тоже являются своего рода рекомендациями.

Финансирование консультирования осуществлялось за счет Центра, который вынужден был изыскивать средства у иностранных фондов и других спонсоров. Госпожа НАНИВСКАЯ утверждает, что "деньги у правительства имеются, но в нем все еще действуют "совковые" стандарты, которые мешают рациональному использованию средств. То есть сумма, которую один человек может получить за день работы в правительстве, очень невелика. Поэтому для получения выделенных нам 100 тыс. грн. пришлось бы задействовать 100 человек, хотя с этой работой справились бы и два специалиста".

Украинский центр экономических и политических исследований имени Александра Разумкова

Центр является аналитической структурой, которая проводит исследования в рамках шести программ. Они охватывают большинство направлений экономики Украины, взаимоотношения ветвей власти, политико-правовые программы, конституционный процесс, политическую реформу, выборы, политические партии, гражданское общество.

Отношения с правительством строятся исключительно на безденежной основе.

Анатолий ГРИЦЕНКО, президент Украинского центра экономических и политических исследований имени Александра Разумкова, сообщил, что "Центр разработал программу развития страхового рынка до 2004 года". Сегодня она реализуется.

Существуют, собственно, две основные причины, которые подталкивают украинских консультантов различного уровня сотрудничать с нашим правительством. Во-первых, абсолютно понятное желание получить статус структуры, влияющей на принятие решений. Как показывает практика, его получение многократно окупает все связанные с этим расходы.

Во-вторых, как ни странно, многими консультантами движут патриотические чувства.

Отличительной чертой украинских консультантов является то, что они прекрасно понимают ситуацию, сложившуюся в Украине. Но это, пожалуй, единственное, чем они могут похвастаться. Предоставим слово г-ну ПАСХАВЕРУ: "Я не высоко оцениваю уровень наших специалистов. Они, конечно, "доморощенные" и хорошо понимающие ситуацию в Украине, но в то же время несколько неполноценные консультанты. Среди них еще нет людей с образованием мирового уровня".

Но в любой бочке дегтя всегда найдется несколько ложек меда. Без сомнения, украинский правительственный консалтинг прогрессирует. Это выражается, например, в создании при университетах соответствующих кафедр. Молодые люди стремятся в сферу консалтинга.

Как помогает Заграница

Иностранных правительственных консультантов можно условно разделить на три группы.

Первая и, по всей видимости, самая неэффективная группа - отдельные специалисты, приезжающие в Украину не более чем на несколько недель. Убеленные сединами профессора и академики читают несколько лекций, щедро цитируя собственные труды тридцатилетней давности, важно надувают щеки при общении с туземными министрами и отбывают с чувством исполненного долга.

Вторая группа иностранных консультантов намного более полезна. По сути, она представляют собой все тех же ученых, но в отличие от первых они живут в Украине подолгу и работают совместно. Ярким примером такого вида консультантов является Немецкая консультативная группа (НКГ), существующая в нашей стране уже восемь лет. Средства для поддержания хорошего рабочего тонуса она получает сразу из трех источников - от немецкого правительства, от украинского правительства (что выразилось исключительно в предоставлении помещений) и от третьих лиц. В последнем источнике ничего криминального нет. Просто вышеупомянутые международные фонды и такие организации, как ООН, ЕС, выделяют деньги на финансирование различных проектов в Украине (например, исследование прозрачности фискальной системы в Украине). А НКГ занимается их реализацией, за что и получает на "карманные расходы".

За время работы в Украине эта группа давала рекомендации очень многим. Рикардо ДЖУЧЧИ, специалист по международной экономике НКГ, рассказывает: "В 2002 году при обсуждении проектов Бюджета-2003 группа высказала свои замечания относительно тех проектов, которые казались ей абсолютно нереальными. Эти замечания были приняты во внимание, в связи с чем бюджет этого года стал выглядеть более реалистично. Кроме того, группа детально прокомментировала Налоговый кодекс. Например, были предложения снизить НДС с 20% до 17%. С нашей точки зрения, это не совсем разумно".

Стоит отметить, что публикации исследований консультантов зачастую очень похожи на упрощенный вариант учебника по экономике. А с учебником, понятное дело, спорить сложно.

Ко второй группе консультантов можно также отнести и Украинско-европейский консультативный центр по вопросам законодательства (UEPLAC), который был создан в рамках программы TACIS. Проект UEPLAC уже в третий раз реализуется в Украине, последний был начат буквально несколько месяцев назад. Финансируется он исключительно из средств программы TACIS. Центр активно привлекает к сотрудничеству украинских высококлассных специалистов.

Ничем плохим они тоже не занимаются. Просто "достают из широких штанин" увесистые тома законодательства стран ЕС и сравнивают их с нашими законами. После чего составляют рекомендации, как подрихтовать наши законы и кодексы, чтобы их не пугались в Европе и в мире в целом. Все чинно и спокойно. Правда, имеется одно, но большое "Но". Предоставим слово Вере НАНИВСКОЙ: "Все, что делает UEPLAC, - это очень хорошо. Он готовит отличные материалы. Но, по-моему, у него неправильно осуществляется организация проекта. Ведь, с одной стороны, все ждут от этих проектов результатов, а с другой стороны, не предусматривается достижение результата".

Добавим, что рекомендации предыдущего проекта UEPLAC реализованы примерно на 0%. И представители нынешнего проекта не скрывают этого.

Теперь перейдем к третьей, пожалуй, самой интересной группе иностранных консультантов. Ярким ее представителем является организация Вleyzer Foundation, созданная инвестиционной компанией SigmaBleyzer. Она работает в Украине уже в течение четырех лет. В Вleyzer Foundation кроме иностранных специалистов работают и украинские.

Деятельность Bleyzer Foundation из бюджета не финансируется. Возникает логичный вопрос: чего они-то из шкуры вон лезут? Дело, по-видимому, в том, что Sigma Bleyzer как инвестирующая структура имеет в Украине серьезные экономические интересы. Поэтому и пытается способствовать формированию благоприятного бизнес-климата "под себя".

Bleyzer Foundation работала над Программой развития инвестиционной деятельности на 2002-2010 годы и Программой формирования инвестиционного имиджа Украины.

По словам представителей этой организации, "случаев принятия наших рекомендаций намного больше, чем отказа от них". Загвоздка лишь в том, что все эти программы не реализуются. Но это уже проблемы правительства, а не консультантов.

Стоит отметить еще одну сторону работы иностранных консультантов в Украине. По роду своей деятельности они получают доступ к весьма обширной экономической и политической информации, в том числе и такой, которую раньше называли ДСП (для служебного пользования). Злые языки утверждают, что под предлогом консультирования в ряде случаев осуществляется банальный экономический шпионаж...

Что будет дальше

Всем известна аксиома "Кто девушку обедает, тот ее и танцует". Качество правительственного консалтинга будет напрямую зависеть от того, насколько нуждается в нем само правительство, и, соответственно, готово ли оно платить за него. Такая оплата будет стимулировать консультантов преследовать исключительно интересы государства, а не чьи-нибудь еще.

Что касается чиновников... Они обязательно исправятся.

Например, все консультанты в один голос заявляют, что в последние годы доступ в правительство для них практически не ограничен. Да и сами чиновники в поте лица работают над повышением уровня своей квалификации. По словам Вадима БодАева, директора представительства компании SigmaВleyzer в Украине, "в последнее время чиновники все больше пользуются международной экономической терминологией". Прогресс налицо.

Думается, спор о том, нужны ли правительству консультанты, себя исчерпал. Они нужны. Но качественные и лояльные. Такие стоят денег, верно. Но деньги, потраченные на консультантов, окупятся с лихвой. Хотя бы на первом десятке вредных для экономики и неподписанных постановлений Кабмина.

А ведь счет таким постановлениям идет на сотни...

Разговор с консультантом

Виталий МАРГУЛИС (58),
генеральный директор Ассоциации консультационных фирм Украины:
- Очень многие рекомендации не воспринимаются органами государственного управления именно потому, что они носят исключительно профессиональный характер и не учитывают политических амбиций. Профессиональная этика не ценится. Зачастую ведущую роль в принятии чиновником решения играют только личные мотивы.
Западные консультанты не являются нашими конкурентами. Они практически бессильны разобраться в той ситуации, которая сложилась в Украине, ведь они "выращены" на иной почве, им трудно осознавать и воспринимать многовариантность прочтения наших законов. Члены нашей Ассоциации обычно предоставляют рекомендации правительству по собственной инициативе и безвозмездно.

Йоганнес ПОСТ (60),
директор Украинско-европейского консультативного центра по вопросам законодательства (UEPLAC)
- Как вы оцениваете сотрудничество с правительством Украины?
- Мы сумели создать благоприятную почву для сотрудничества не только с Кабинетом министров, но и с Администрацией Президента и Верховной Радой. Все эти структуры являются нашими бенефициарами.
- Какой процент ваших рекомендаций реализуется?
- Достаточно высокий. Например, в процессе работы над проектом "Концепция национальной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза" из 22 внесенных предложений и рекомендаций Верховной Радой было принято 18. Показательными являются и результаты нашей работы над новым таможенным законодательством. Теперь Таможенный кодекс Украины соответствует стандартам ВТО и ЕС.
- Из каких источников финансируется деятельность вашей программы?
- Нас финансирует Европейская комиссия через программу TASIC.

Разговор с украинским консультантом

Вера НАНИВСКАЯ,
директор Международного центра перспективных исследований
- Почему многие рекомендации консультантов правительство игнорирует?
- "Ухо" у правительства одно, а людей, желающих нашептывать в него, очень много, и каждый шепчет что-то свое. Поэтому многие из консультантов остаются недовольны тем, что было принято решение, идущее вразрез с их предложениями.
Непринятие рекомендаций происходит по следующим причинам. Во-первых, они поступают на рассмотрение не синхронно. Во-вторых, часто эти рекомендации противоречат друг другу. В-третьих, одни рекомендации не учитывают ту существенную аргументационную базу, которую включают в себя другие. Естественно, такая конкуренция аргументов и различных предложений могла бы способствовать принятию правильного решения. Но для этого необходимо, чтобы они оказались на одном столе и чтобы существовала возможность провести их сравнительный анализ.

- Можно ли говорить о том, что консультационные службы жестко лоббируют интересы каких-либо предприятий или групп?
- У каждой группы интересов имеются свои собственные эксперты, которые на них работают. Но, кроме этого, в каждой стране есть независимые консультанты. Их услуги всегда стоят дороже. При наличии незапятнанной репутации они могут обеспечить клиентам объективную и непредвзятую оценку.

- В какой форме осуществляется сотрудничество вашего Центра с Кабмином?
- Правительство редко приглашало нас делать какие-либо рекомендации. Вообще, мы считаем, что предоставление правительству консультаций, которые они не запрашивали и не тратили на них деньги, - пустая трата времени. Государственные деятели должны сначала провести свой собственный анализ. Только после этого мнение независимых консультантов будет иметь значение. Ведь оно, по сути, будет представлять собой "свежую" мысль, которая позволит правительству взглянуть на свой анализ с другой точки зрения.

Мнение иностранного консультанта

Рикардо ДЖУЧЧИ (39),
специалист по международной экономике Немецкой консультативной группы в Украине:
- Наша Группа имеет очень хорошее представление о том, какие процессы происходят в экономике Украины. Это было достигнуто при помощи как наших собственных исследований, так и тесных контактов с представителями органов государственной власти. Мы работаем со многими людьми, которые непосредственно принимают решения государственной важности. Я думаю, что вследствие этого мы очень хорошо можем оценивать ситуацию в Украине. Кроме того, мы пользуемся большим доверием украинской стороны. С нашей точки зрения, мы имеем очень большое влияние.
Наши предложения воспринимаются со всей серьезностью на различных уровнях, начиная с министров и заканчивая экспертами. Каждые шесть недель мы проводим встречи на высшем уровне и обсуждаем очень существенные вопросы. Мы подготавливаем так называемые "консультационные документы", которые не превышают 10 страниц и сформулированы на доступном языке. В них изложены основные идеи. Насколько я знаю, эти документы пользуются очень большой популярностью.

Разговор с украинским консультантом

Анатолий ГРИЦЕНКО (45),
президент Украинского центра экономических и политических исследований имени Александра Разумкова, - о работе западных консультантов в Украине
- В какой форме проходит сотрудничество Центра с правительством?
- Предложения инициируются обеими сторонами или разрабатываются совместно. Формально сотрудничество осуществляется на базе различных консультативных и прочих органов, созданных при министерствах и Администрации Президента. Кроме того, наши сотрудники являются внештатными консультантами парламентских комитетов...

- Из каких источников финансируются исследования?
- Мы находим отечественных и зарубежных спонсоров, которые соглашаются выделить средства для нашей работы. В частности, мы проводили исследования, используя гранты Международного фонда "Возрождение", немецких фондов, киевского офиса НАТО, канадского, британского и голландского посольств. Результаты исследований передаются правительственным структурам бесплатно.

- Почему западные фонды заинтересованы вкладывать деньги в консультирование украинского правительства?
- Украина переживает болезненный этап трансформации. Большая страна в центре Европы должна быть прогнозируемой. Поэтому очень важно помочь ей развиться до той стадии, когда она не будет создавать проблем "соседям". Эти фонды не работают в развитых странах. Они идут к нам, стремясь помочь.

- В какой мере правительство прислушивается к вашим рекомендациям?
- Рекомендации не всегда учитываются. КПД зависит от того, насколько власть готова воспринимать советы. Минимально политизированные предложения (социальная сфера, экономика, углубление отношений с ЕС и НАТО, экология, энергетическая и военная сферы) реализуются с высоким КПД. Не всегда сразу, ведь часто чиновнику требуется время на прохождение периода "отторжения-осознания", вслед за которым следует реализация.

- Какими качествами должен обладать консультант, чтобы его привлекали к работе с правительством?
- Консультант должен быть профессионалом в своей сфере. Он должен уметь принимать решения и оперативно работать, иметь определенные этические стандарты, быть убежденным в своей точке зрения. Очень важно, чтобы консультант не подыгрывал человеку, которому он дает совет. В последнее время есть такая тенденция.

- Как вы оцениваете работу западных консультантов в Украине?
- Очень часто бывает так, что польза от предоставленных рекомендаций не адекватна потраченным ресурсам. В итоге все записывается в общий "актив" оказанной помощи на сотни миллионов долларов. Анализ процесса консультирования в разных странах Европы показал, что 80-90% денег, которые выделяются на различные программы, остаются в той стране, которая их выделяет. Средства идут на оплату дорогих офисов, высокие зарплаты, проведение исследований, консультирование с привлечением "своих" консультантов, которые обходятся дороже, чем местные. Часто присылают людей, которые имеют всего лишь хорошее базовое образование. Однако им все равно, экономику какой страны поднимать - Украины или Коста-Рики. Они не знакомы с украинской реальностью.

English version Русская версия DESIGN & DEVELOPMENT by MAX BEZUGLY
Copyright (c) 2004 Center for Economical Development